Le regard du politologue : au nom du moindre mal et de l’intime conviction

Dossier "Quand la France doit-elle entrer en guerre ?", Alternatives Internationales, 53, décembre 2011, p. 54-55.

Si la prohibition de l’usage de la force dans la Charte des Nations Unies (art. 2§4) peut à juste titre être considérée comme l’aboutissement le plus important du droit international contemporain, de sorte que le jus ad bellum – le droit d’entrer en guerre – est finalement devenu un jus contra bellum, un droit contre la guerre, il reste deux manières légales d’utiliser la force armée : la légitime défense (art. 51) et l’autorisation du Conseil de sécurité sous le chapitre VII, c’est-à-dire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales.
Une troisième fait débat : l’intervention militaire justifiée par des raisons humanitaires, qu’on appelle en France et à tort la question du droit ou devoir d’ingérence [1], et qui fait partie des outils envisagés par la « responsabilité de protéger » (R2P) dont on parle depuis une décennie. La R2P, adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU en 2005, est un appel politique à respecter les obligations juridiques déjà prévues par la Charte, davantage qu’une nouvelle disposition, et elle n’implique en aucun cas une obligation juridique d’intervenir [2].
Si le Conseil de sécurité autorise l’intervention, comme en Libye en 2011, le problème ne se pose pas. S’il ne le fait pas, comme au Kosovo en 1999, l’intervention est par définition illégale. Les intervenants et quelques observateurs diront qu’elle est « illégale mais légitime », selon l’expression consacrée par la Commission internationale indépendante sur le Kosovo en 2000.
Quels sont alors les critères de légitimité de l’intervention dite « humanitaire » ? Ce sont ceux de la doctrine classique de la guerre juste : autorité légitime, cause juste, dernier recours, chances raisonnables de succès, effet positif, etc.
L’autorité légitime demande « qui doit intervenir ? ». C’est ici que les légalistes répondent « seulement ceux qui sont autorisés par le Conseil de sécurité ». Il souffre pourtant d’un manque de représentativité (il reflète l’équilibre de 1945 et exclut des continents entiers, l’Afrique et l’Amérique latine, du statut de membre permanent), de légitimité morale (on voit mal en quoi la Chine et la Russie sont plus légitimes que d’autres pour juger les violations des droits de l’homme) et le droit de veto permet à un seul pays de forcer la société internationale à assister passivement au massacre d’une population. On peut donc envisager des autorités subsidiaires (l’Assemblée générale, des organisations régionales, des coalitions ad hoc).
La cause juste, qui demande « pourquoi intervenir », présente un risque de confusion – à l’œuvre en Irak en 2003 – entre l’intervention humanitaire, dont le but est d’empêcher un massacre, et l’intervention pro-démocratique, dont le but est de changer de régime. Mais si le dictateur est à l’origine des massacres, dira-t-on, comment y mettre fin sans le destituer ? On peut considérer le changement de régime comme un moyen légitime de l’intervention humanitaire, mais pas une fin. En ce sens, la résolution 1973 permettant aux intervenants de « prendre toutes les mesures nécessaires » pour protéger les civils en Libye les autorisait à cibler Kadhafi s’ils pouvaient démontrer qu’il n’était pas possible de protéger la population sans faire tomber le régime.
Le dernier recours, qui demande « quand intervenir ? », pose d’abord des problèmes épistémologiques : comment savoir quel est le dernier moment ? Il y aura toujours des observateurs pour dire que l’intervention militaire a eu lieu trop tôt et que la diplomatie et les sanctions, par exemple, auraient fonctionné si l’on avait poursuivi dans cette voie durant des semaines ou des mois supplémentaires. Mais on ne pourra jamais le vérifier : c’est le problème du contrefactuel. L’un des risques de ce critère, ensuite, est de gagner le temps que d’autres mettent à mourir, et d’intervenir finalement trop tard. Dans certaines situations, comme au Rwanda en 1994, il faut au contraire un principe de précocité : intervenir tôt, et fort. Enfin, le dernier recours présuppose que la guerre est toujours la pire des options – en oubliant que ces alternatives dont on dit qu’elles sont toujours préférables ont-elles-mêmes un coût humain. Des sanctions économiques non ciblées peuvent être plus funestes à long terme qu’une intervention armée ponctuelle. Il faut donc remplacer ce critère par un principe de l’option la moins mauvaise, en faisant peser la charge de la preuve sur l’intervenant.
Les notions de chances raisonnables de succès et d’effet positif posent également des problèmes épistémologiques. On s’entend que l’intervention doit produire plus de bien que de mal, qu’elle doit rendre la situation meilleure et non pire. Mais comment le savoir avant d’intervenir ? Et même après ? Au moment de la prise de décision, il est impossible de savoir avec certitude si l’intervention aura un effet positif. Une fois qu’elle a eu lieu, et même plusieurs années plus tard, il est tout aussi impossible de le savoir car la comparaison avec une situation fictive (ce qu’aurait été la situation sans l’intervention) ne peut pas se faire.
« On déclenche des processus dont l’issue est imprévisible, disait Arendt, de sorte que l’incertitude devient la caractéristique essentielle des affaires humaines ». L’entrée en guerre n’y échappe pas. Une seule certitude en la matière : les Etats n’interviennent que lorsqu’ils ont un intérêt à le faire.

[1] Voir J.-B. Jeangène Vilmer, « La mythologie française du droit d’ingérence », Libération, 11 mai 2010, p. 20.

[2] Voir J.-B. Jeangène Vilmer, « L’intervention en Libye : ni droit d’ingérence, ni désintéressement », Le Monde, 28 mars 2011.