Les interventions militaires en débat 1/4 : L’âge d’or de l’interventionnisme des années 1990 et l’intervention au Kosovo (1999)

La Chronique. Mensuel d’Amnesty International France, janvier 2012, p. 22-23.

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Entre 1945 et 1990, à l’ONU, les opposants traditionnels à l’idée d’intervention sont le bloc de l’Est, les pays du Sud (faibles craignant l’appétit des forts) et les jeunes Etats (attachés à leur souveraineté chèrement acquise). Or, dans la dernière décennie du siècle, on assiste à l’effondrement du bloc de l’Est, l’essor de la démocratie au Sud et la maturation des jeunes Etats. Autrement dit, les obstacles à l’interventionnisme tombent peu à peu. A cela il faut ajouter les efforts de la diplomatie française pour promouvoir le droit d’assistance, le développement de la pratique de l’action humanitaire, le rôle croissant des médias et la consécration de ce que l’on appelle « l’effet CNN », le développement d’un discours global sur les droits de l’homme, la multiplication des instruments disponibles et, enfin, la mondialisation, qui réduit la distance entre la victime et l’observateur-intervenant potentiel.

L’essor des interventions humanitaires à la fin du XXe siècle s’explique aussi négativement : l’intervention non humanitaire est de moins en moins possible, donc la seule manière d’intervenir est de le faire au nom de prétextes humanitaires, qui auparavant n’étaient pas requis. Alors qu’il était concevable, au XIXe siècle et durant une bonne partie du XXe siècle, pour les Etats forts de violer la souveraineté des Etats faibles sans avoir à se justifier, c’est devenu plus difficile. A cela il faut ajouter le poids du « Vietnam syndrome » : l’Occident ne peut plus se permettre, après le Vietnam, de « vraies guerres » avec de nombreuses pertes humaines – à cause de la pression des médias mais surtout du contexte culturel de « post-heroic warfare », selon lequel nos sociétés hédonistes et consuméristes sont fondamentalement incompatibles avec l’ethos militaire.

L’ensemble de ces facteurs explique que l’on soit passé d’une société internationale plutôt hostile à l’intervention à un climat plus ouvert et favorable ayant conduit à ces années 1990 qui sont unanimement considérées comme une période faste pour l’interventionnisme, avec les exemples du Libéria (1990-1997), de l’Irak du nord (1991), de l’ex-Yougoslavie (1992), de la Somalie (1992-1993), du Rwanda et du Zaïre oriental (1994-1996), d’Haïti (1994-1997), du Sierra Leone (1997), du Kosovo (1999) et du Timor oriental (1999). Ne serait-ce que dans le cadre onusien, la force militaire a été utilisée 56 fois entre 1990 et 2000, contre 22 fois entre 1946 et 1990 : l’accélération est réelle. Mais si la rhétorique évolue, le droit n’avance pas pour autant : aucune de ces interventions n’a été autorisée par le Conseil de sécurité sur la seule base du motif humanitaire. Et celle au Kosovo, menée par l’OTAN, a même la particularité de n’avoir pas été autorisée par le Conseil de sécurité. Elle est donc par définition illégale, puisqu’en droit international seul le Conseil de sécurité est habilité à autoriser l’usage de la force en vertu du Chapitre VII, c’est-à-dire du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ceux qui la défendent parlent alors d’une intervention « illégale mais légitime », selon la formule consacrée par la Commission internationale indépendante sur le Kosovo en 2000. Le problème bien entendu est qu’il n’existe pas de critères objectifs et consensuels pour déterminer la légitimité d’une intervention, qui est donc toujours discutable.

Durant 78 jours, entre le 24 mars et le 10 juin 1999, au cours de plus de 38 000 sorties, les avions de l’OTAN ont bombardé le territoire serbe depuis une haute altitude qui était à l’origine fixée à 5 000 mètres, pour protéger les pilotes. Seuls deux appareils ont été abattus et aucun pilote n’a été tué ni capturé. Du point de vue de l’OTAN, c’était donc une guerre « zéro mort » – à tel point que certains observateurs ont parlé ironiquement d’une « immunité du combattant », en référence à l’« immunité du non-combattant » du droit international humanitaire (DIH), le principe de discrimination ayant bénéficié non aux civils, mais aux militaires.

Le problème est qu’à cette altitude les pilotes sont certes à l’abri des défenses anti-aériennes mais ils sont aussi beaucoup moins précis. A 5 000 mètres, le pilote peut identifier sa cible, mais il ne peut pas déterminer l’éventuelle présence de populations civiles à proximité au moment de larguer la bombe. Or, en vertu du DIH, la légitimité de la cible est variable et dépend du contexte : une cible légitime dans l’absolu parce qu’elle est de nature militaire peut ne plus l’être si, au moment de frapper, un déplacement important de civils à proximité, par exemple, causerait un dommage collatéral « excessif ». Les pilotes ont en principe l’obligation de tenir compte de l’évolution de la situation au sol. Ils n’étaient pas, à 5 000 mètres, en mesure de le faire.

Le problème était connu : il était simplement le résultat d’un choix. Un choix qui consiste à diminuer les risques pour les pilotes quitte à les augmenter du même coup pour la population civile. Un choix qui présuppose que la vie des civils ne valait pas une prise de risque supplémentaire, soit en volant plus bas, soit même en abandonnant la stratégie du « tout aérien » pour engager des troupes au sol dans une opération qui aurait permis une plus grande discrimination, mais qui aurait causé davantage de pertes dans les rangs des troupes intervenantes. Le dilemme était compris à la lumière des opinions nationales : les bombardements de haute altitude étaient certainement moralement douteux mais ils n’étaient pas impopulaires auprès des opinions publiques des pays intervenants, tandis qu’engager des troupes au sol l’était.

L’OTAN a, dans une certaine mesure, cherché un compromis, en abaissant le plafond à 2 000 mètres dans une seconde phase de l’intervention et, après le bombardement accidentel d’un convoi civil à Djakovica, en exigeant une confirmation visuelle avant la frappe. Ces modifications ont été demandées par les pilotes eux-mêmes. Trop peu, trop tard. De l’avis général, la campagne aérienne de l’OTAN au Kosovo a été une catastrophe humanitaire, et constitue encore aujourd’hui l’un des cas les plus exemplaires de violation du principe de proportionnalité. Le Times estime que les bombardements ont fait directement environ 1 500 morts civils – ce qui, dira-t-on, reste largement inférieur aux 10 000 victimes kosovars des purges serbes. Sauf que la majorité de ces purges a eu lieu après le début des bombardements, et l’on a des raisons de croire qu’ils les ont accélérées. Lord Carrington lui-même, ancien ministre des Affaires Etrangères britannique, Secrétaire général de l’OTAN et président de la Conférence Européenne sur la Yougoslavie pense que ce sont les bombardements qui ont causé le nettoyage ethnique. D’autres responsables occidentaux, civils et militaires, ont condamné leurs propres bombardements.

L’affirmation selon laquelle l’intervention a causé ou accéléré le nettoyage ethnique est sans doute discutable. En revanche, il est certain que les bombardements de haute altitude, s’ils ne sont pas en eux-mêmes illégaux (on ne peut pas reprocher à un Etat de vouloir éviter la défense anti-aérienne de l’ennemi), non seulement n’ont pas mis fin aux exactions au sol – comme l’a bien dit le général Wesley Clark, « la force aérienne seule ne peut pas arrêter des actions paramilitaires » – mais encore ont eu des conséquences qui peuvent être considérées comme illégales, puisqu’elles violent la proportionnalité des moyens exigée par le DIH. Ces résultats pour le moins ambivalents exigent que l’on cesse d’idéaliser l’intervention au Kosovo comme un cas modèle d’intervention humanitaire.