Les interventions militaires en débat 4/4 : Les évolutions d’Amnesty International

La Chronique. Mensuel d’Amnesty International France, avril 2012, p. 22-23.

La mission d’impartialité d’Amnesty International (voir La Chronique n°294, avril 2011) est au coeur de sa position sur l’intervention militaire justifiée par des raisons humanitaires. Le but de l’organisation n’est pas de prendre parti dans un conflit, qu’il soit interne ou internationalisé, mais de détecter et dénoncer des violations des droits de l’homme. « On fait des recommandations aux différentes parties sur la base de cette impartialité, explique Stephan Oberreit, directeur général de la section française. On ne condamne pas des régimes en tant que tels mais des violations ».

Amnesty n’est donc pas pacifiste. « Amnesty n’a jamais été un mouvement pacifiste, même s’il y a une composante pacifiste non négligeable parmi ses membres », observe Francis Perrin, vice-président de la section française. Elle est plutôt légaliste, c’est-à-dire qu’elle ne s’oppose pas en tant que telle à une utilisation de la force à partir du moment où elle respecte le droit. Elle ne l’encourage pas non plus, puisque son principe est de ne pas prendre parti sur ces questions.

Pour les mêmes raisons, Amnesty a pendant longtemps refusé de prendre position sur les sanctions contre les Etats et le boycott. A l’interne, on parlait ironiquement d’une « non position constante », rappelle Perrin. Mais tout cela évolue dans les années 2000 : entre 2001 et 2007, où Amnesty adopte une approche globale s’autorisant à prendre désormais position sur toutes les violations dans le monde, un basculement s’opère pour dégeler des positions. En 2001, Amnesty décide finalement de se donner une marge de manœuvre pour prendre position pour ou contre les sanctions et le boycott. Et, en 2005, le Conseil international adopte une « Décision 2 » intitulée Protéger les droits humains par la prévention des conflits, l’intervention et la condamnation du recours à la force, qui infléchit également la position d’Amnesty sur l’intervention.

Ce tournant des années 2000 « ne découle pas de grandes discussions philosophico-intellectuelles mais du terrain, précise Perrin. On réfléchit beaucoup, mais pour agir ». Il est dû notamment à plusieurs étapes clés, qui ont fait mûrir Amnesty : les guerres des Balkans et le génocide du Rwanda dans les années 90, qui faisaient penser qu’il fallait soutenir certaines interventions, et la guerre d’Irak en 2003, qui faisait penser qu’il fallait au contraire en condamner d’autres.

En 1995, on décide que l’une des priorités du mouvement doit être d’agir sur les violations massives des droits humains dans des conflits armés. Suite à cette décision « directement inspirée de l’ex-Yougoslavie », Amnesty s’appuie davantage sur le droit international humanitaire (DIH) – en plus du droit international des droits de l’homme (DIDH) qui constitue son socle habituel. C’est une première étape.

La seconde a lieu en 2003, lorsqu’Amnesty et HRW saisissent le Secrétariat général de l’ONU pour intervenir en Ituri (RDC). Cette saisine entraîne des débats internes, puisqu’officiellement la position d’Amnesty n’a pas changé, mais certains estiment qu’il ne s’agit « pas vraiment d’une intervention car les autorités sont d’accord ». Le débat est reporté au Conseil de 2005.

La même année, Amnesty ne commente pas l’illégalité de l’intervention en Irak, mais en revanche prend position sur les sanctions : grâce à la nouvelle position de 2001, elle peut désormais les condamner car elles ont un impact sur la population civile et violent un certain nombre de droits. Dans les débats internes, se souvient Perrin, « beaucoup de gens souhaitaient pouvoir condamner l’intervention en Irak mais ils étaient tenus par cette non-position ». La seule exception de la période pré-2005 est donc l’Ituri.

La décision de 2005

Cette décision de 2005 rappelle la « position générale » d’Amnesty, qui « ne se prononce pas sur l’opportunité ou l’inopportunité d’une intervention militaire ou de quelque forme que ce soit de conflit armé, sauf pour exiger de tous les participants le respect du droit international relatif aux droits humains et du droit international humanitaire ». Mais elle ajoute aussitôt que l’organisation se réserve le droit, dans des circonstances « exceptionnelles », de dénoncer ou demander une intervention militaire.

Cette Décision est complétée l’année suivante par des recommandations émises lors du Forum des Présidents sur la protection des droits humains par la prévention des conflits, l’intervention et la condamnation du recours à la force. Le Comité Exécutif International (CEI) a ensuite produit un document final pour récapituler la position d’Amnesty : les Directives et procédures sur le recours à la force armée et l’intervention militaire (2006).

Le but de ce texte n’est pas d’établir des critères définitifs et immuables, qui seraient trop rigides pour être appliqués. L’organisation sait que chaque situation est différente : elle ne cherche pas à « codifier » l’intervention, mais à l’encadrer seulement, par quelques principes directeurs qui doivent être appliqués avec souplesse. Il s’agit donc d’un « outil d’orientation et de clarification » de la Décision 2, qui détaille notamment les circonstances dans les lesquelles Amnesty peut dénoncer ou soutenir une intervention militaire.

La position d’Amnesty repose finalement sur les critères traditionnels de la guerre juste : autorité légitime (le Conseil de sécurité), cause juste et bonne intention (« dans le but de réduire, de prévenir ou de mettre fin à des atteintes graves et massives aux droits humains »), chances raisonnables de succès, effet positif, proportionnalité, dernier recours, etc. Ces critères sont relativement consensuels, même si leur utilisation est discutée par une partie de la doctrine, mais la difficulté commence lorsqu’il s’agit de les définir précisément, ce que l’organisation ne fait pas bien entendu puisque là n’est pas son rôle.

La position d’Amnesty présente en outre la particularité d’être typiquement légaliste, puisqu’elle fait du respect du droit international une condition sine qua non, ce qui implique notamment de ne soutenir que des interventions légales, c’est-à-dire autorisées par le Conseil de sécurité. Cette interprétation étroite du critère de l’autorité légitime laisse ouverte la question de savoir comment l’organisation réagirait en cas de paralysie du Conseil de sécurité face à « des atteintes graves et massives aux droits humains ».

En réalité, entre les lignes la position d’Amnesty est plus ambigüe. La Décision de 2005 exclut clairement des interventions unilatérales, mais évoque des opérations de maintien de la paix par les Nations Unies ou « des opérations similaires ». Ces trois mots « ne sont pas explicités, observe Perrin : c’est typiquement la culture Amnesty de maintenir cette souplesse ». Ils permettent à l’organisation de se donner une petite marge de manœuvre au cas où le Conseil de sécurité serait bloqué face à un génocide, par exemple.

Ingérence et responsabilité de protéger
Entretien avec Francis Perrin, vice-président de la section française

Que pensez-vous des notions de « droit » ou « devoir d’ingérence », développées dans la francophonie depuis les années 80 ? Le mot ingérence est piégé ou miné. Notre position, constante, a toujours été la même. La Charte des Nations Unies dit clairement que les Etats coopéreront entre eux et avec les Nations Unies pour la défense des droits humains et des libertés fondamentales. Elle dit également que les droits humains sont un sujet d’intérêt international. Il est donc justifié que la communauté internationale s’y intéresse. Notre position a toujours été la suivante : dans le domaine des droits humains, il n’y a pas d’ingérence, puisqu’ils ne sont pas une affaire interne aux Etats. Ceci étant dit, lorsque l’ingérence en question implique une intervention militaire, le cas est particulier.

Que pensez-vous de l’expression « responsabilité de protéger » (R2P), qui désigne un phénomène sensiblement différent et plus large (dont l’intervention militaire n’est que l’un des trois volets), dont on parle depuis 2001 ? On a suivi de près ce débat, il nous intéresse directement. On estime qu’il est tout à fait normal que la communauté internationale assume une responsabilité de protéger. Ce n’est pas nouveau, car cette R2P existait déjà au regard de textes de droit international, mais le fait de le formuler est une évolution importante.

Que pensez-vous de l’idée d’une restriction du droit de veto en situation de crise humanitaire, proposée par Hubert Védrine en 1999 et reprise par la R2P (dans le rapport de 2001 mais pas dans sa version onusienne de 2005) ? Cette suggestion me paraît tout à fait intéressante. Elle poserait naturellement des problèmes de définition. L’organisation n’a pas pris explicitement position sur ce sujet. Nous sommes centrés sur les mécanismes des droits humains et nous hésitons à sortir de ce cadre pour faire des propositions de réforme qui ne seraient pas directement en lien avec notre mission. Nous n’avons pas remis en cause à ce jour le droit de veto, même si nous passons notre temps à déplorer son usage abusif, par exemple dans le cas de la Syrie.

Que pensez-vous de l’expression « intervention humanitaire » pour désigner une intervention militaire ? Le militaire et l’humanitaire sont-ils compatibles ? Il faut éviter de parler d’« intervention humanitaire ». Mais que des interventions militaires puissent avoir comme finalité, ou partiellement comme finalité, ou comme résultat, un impact humanitaire, nous ne le nions pas. Nous ne pouvons plus dire depuis 2005 que c’est incompatible.

Un Etat n’intervient que s’il a un intérêt à le faire. Ses motivations sont donc au mieux mixtes. Est-ce un problème ? Il faut que dans ces motivations mixtes, les droits humains ne représentent pas 1%. Mais nous acceptons qu’un Etat n’ait pas qu’une seule motivation en tête. Cela dit, la décision de 2005 ne nous dirige pas vers une intervention d’un seul Etat. Car le risque d’un Etat intéressé est alors très dominant. Exiger le désintéressement serait se condamner à n’avoir aucune intervention, y compris celles qui, avec des motivations mixtes, pourraient avoir un impact positif sur les droits humains. On ne peut pas dire « je ne veux pas avoir affaire avec les Etats parce qu’ils sont impurs ». Si on renonce à l’Etat, on renonce évidemment à tout le DIDH, et le remède serait pire que le mal. C’est aux ONG à faire en sorte que ces acteurs éminemment imparfaits puissent se conduire de manière correcte sur le terrain. Nous sommes certainement des idéalistes, mais pas des naïfs.